——沈阳市财政局创建和谐机关的理论与实践探索
沈阳市财政局通过实施文化管理战略，使干部职工的思想道德素质、科学文化素质、综合理财能力有了大幅度的提升，组织的运作机制、管理方式发生了根本性的变化，极大地转变了工作作风，提高了组织运行的质效，达到了“以文化人”的目的，实现了人的再造和组织再造。
一、实施财政文化管理的历史背景
（一）文化管理时代提出了文化管理的要求
“经济现象和文化伦理是同一因果链上的两个侧面，经济现象的背后是文化力”。上世纪70年代，在企业竞争要求进行管理变革的压力下，日本企业家创造了以“制度化硬约束+人性化软管理”为核心内容的“7S理论”（战略、结构、制度、技能、人员、作风、共同价值观），战胜了美国仅以“硬约束”为核心内容的“3S理论”（战略、结构、制度），使精细管理拥有了人文精神。而这种“7S理论”是组织文化的管理模式，是硬管理和软管理相结合的管理，是东西方文化融合的必然产物。后来，美国未来学家托夫勒提出：“政府部门已经进入信息支持和文化经济时代，而当代组织间的竞争与其说是资本、技术、人才的竞争，不如说是文化的较量”。这些都表明了文化管理时代的到来：人类社会的管理已经从人管人、制度管人发展到文化管人，人类社会的竞争也从资源、人力的竞争发展到了文化的竞争。组织管理理论的发展和实践督促财政部门实行新的文化管理模式。
（二）以人为本理念呼唤新的文化管理模式
现代社会崇尚以人为本，东方文化更赋予人文精神，是人类社会追求的终极目标。而文化管理正是从人本出发的管理，体现人文精神，维护人的尊严，追求人的价值，关切人的生命，塑造高尚的品德，健全完善的人格，营造精神的绿洲。文化管理中的理念系统能够贴近员工的工作实际和现实生活，形成高度的认同感和归属感，使员工形成广泛的共识，给人以心灵的关怀，使人能安心、舒心，从而更用心地去工作，活出生命的意义。只有在文化管理模式下，全体组织成员才能与组织拥有共同愿景，形成共同的价值观和共同的核心理念，才能使组织产生强大的凝聚力和战斗力。
（三）政府部门在市场经济中的角色定位要求财政部门实行文化管理
在市场经济条件下，公共管理机构的竞争力是现代社会经济竞争力的重要组成部分，政府的治理水平将最终决定社会的发展水平。而从历年来世界经济论坛对世界各国全球竞争力的排名及评论中可以看出，我国的宏观经济稳定，但大多数公共机构在运行过程中都存在着使命缺位、制度缺位、执行缺位、角色缺位、形象缺位的问题，公共机构质量有待进一步提高。要想解决“五个缺位”问题，必须从转变政府管理模式入手，实行组织再造，通过导入组织文化管理模式提升管理水平，进而提高公共服务水平。
二、财政文化建设的具体做法
沈阳市财政局财政文化建设到今天已经历时8年多。在创建初期，财政局成立了由各位局领导组成的财政文化创建领导小组，局长任组长，创建办公室设在人事教育处，处长任办公室主任，负责财政文化创建日常工作的协调及组织。从时间范畴上看，可以分为初创、拓展、整合、传播这4个阶段。其中，初创阶段是文化的启蒙期，是思考文化、认识文化的阶段，其主要标志是提出了“开源、开明、开放”的理财思想，提出了做人要弘扬的“七种精神”；拓展阶段是文化的丰实期，在组织模式、理财模式、干部培养模式等方面积累了经验，其主要标志是明确了“现代理财专家”的人才培养目标、“学习型组织”的组织模型、“公共财政”的理财模式和“执行力”建设的重要内容；整合阶段是文化的理性期，它将纷杂的理念和思考整合为脉络清晰的三大系统，其主要标志是财政局在理念、行为、形象方面具有了外部识别性；传播阶段是文化的发展期，其主要标志是通过各种深入教育和实践，财政文化实现了“三融入”，即融入思想、融入工作、融入生活。
从具体做法上看，沈阳市财政局主要做了以下5项重点工作：
（一）构建财政文化理念体系
1．搭建财政文化的理念框架。财政文化的理念系统是财政文化的根基，从全面提高人的素质，塑造高尚、健康的人格出发，在营造自己文化家园的过程中，为了使这一体系全面、完整地反映财政人的工作乃至生活，沈阳市财政局确立了财政文化的“基本理念”和“具体理念”的“八大八小”体系框架。“基本理念”包括组织使命、发展目标、共同愿景、核心价值观、组织精神、理财方针、管理原则、行为准则等事关组织发展战略的“大”问题。“具体理念”囊括了服务、团队、人才、权责、工作、质量、生活、交往等涉及个人未来成长的“小”问题。
2．表述理念。确定理念内容表述的过程，也是沈阳市财政局自我解剖、深刻反省，由“自然”状态到“自省”状态、再到“自觉”状态的过程。经过反复的实践和整合，沈阳市财政局最终确立了理念体系：
基本理念
组织使命——理财兴沈，实现公共财政，优化资源配置
发展目标——构建科学、规范的公共财政管理模式，塑造忠诚、精干的为民理财专家队伍
共同愿景——创建高尚、睿智、和谐、健康的学习型组织
核心价值观——以人为本、持续创新、重在执行、追求卓越
组织精神——一盘棋精神、一分钱精神
理财方针——开源、开明、开放
管理原则——以文化人、以规矩事
行为准则——依法理财、文明公正、勤政节约、廉洁自律
具体理念
服务理念——换位思考、诚信高效
团队理念——风雨同舟、竞合共赢
人才理念——人人都是人才、人人都能成才
权责理念——权力就是责任、权力就是风险
工作理念——实践第一、务实求精、细节制胜
质量理念——质量就是人品、质量就是精准
生活理念——学会感恩、超越平庸
交往理念——宽容、简单
3．阐释理念。这一过程完成了由“认识概念”到“解读内涵”的转化，使理念具备了适合财政部门实际的独特的内涵和个性，也使理念在落实到行动时具有了可行性和操作性。
4．发展和完善理念。在财政文化理念体系推出之后，沈阳市财政局仍然没有放松对新理念的重新整合工作，不断为理念体系补充着新鲜养份。这些新思想、新理念进一步丰富了原有的财政文化理念体系，使它更具有现实意义。
（二）整合和完善制度管理体系
组织运作的关键是制度与机制，科学、合理的制度，有利于提高组织的运作效率和工作质量。而制度与文化是互动的，把组织倡导的新文化渗透到管理过程，变成人们的自觉行动，制度是最好的载体之一。当组织中的先进文化或组织倡导的新文化已经超越现有制度的水准，这种文化就必然催生新的制度。因此，沈阳市财政局在形成了组织的理念系统之后，对制度与机制进行了一系列的研究工作，并建立了纵横交错的工作网络体系，形成了财政局的组织规程。
1.建立和完善组织规程。为优化和规范局内工作运作方式，有效落实党组决策，充分体现组织职能，沈阳市财政局指导各处室（单位）拟订《职位说明书》，包括职位名称、职位代码、工作项目、工作概述、工作标准、所需的知识及能力、转任和升迁方向等内容，为干部录用、培训、考核、选拔等一系列人事管理工作提供了依据。同时，建立了规范的《组织结构图》和《工作流程图》，完善各处室（单位）的内部工作规程，为明晰工作职责、科学摆布工作以及绩效考核的公正建立了组织基础和制度基础。
2. 建立纵横结合的网络型工作体系。沈阳市财政局建立了纵横结合的网络型工作体系，在横向上,建立了31个工作体系和10个单项业务局内运作程序等沟通体系，在纵向上,设计了“局党组→牵头部门→配合部门”的指挥系统，解决了处室（单位）间相互推诿扯皮的问题，实现了工作路径的最短，提高了工作质效。
3.整合内部管理制度体系。制度作为社会关系和社会活动的规范体系，对于人们的思想和行动具有导向、整合和调控作用。为加强对财政局内部业务往来及其他事务的管理，同时加强对财政干部职工的管理，沈阳市财政局对内部管理制度体系进行了整合和完善，本着废改并立的原则，将原有的127项内部管理制度划分为6大类，整合为49项制度，这些制度正在发挥着重要的作用。
4.建立绩效考核工作体系。沈阳市财政局的绩效考核管理分为日常考核管理和年度考核管理。日常考核管理主要采取考核记实记事的方式进行，其主要作用是了解员工日常工作情况，为年度考核提供依据。年度考核管理实行的是主观测评打分与客观量化考核相结合的办法即千分制动态量化考核法，实现了考核工作由定性到定量、主观为主到客观为主的转变。经过几年来的不断探索和完善，为全局干部职工提供了公平、公正的考核和竞争环境，在实际运行中切实起到了准确评估业绩、及时激励和纠偏的作用，使考核成为全局干部队伍建设的重要工具，很好地推动了各项工作的开展，为确保工作目标的高质量实现发挥了巨大作用。
（三）打造组织执行力
一个组织是否具有执行力是组织管理是否成熟的标志，它是决定这个组织的每项决策能否变成现实的关键。管理必须有考核，没有考核的管理是没有效率的管理。所以要保证制度、措施切实有效，就必须具有强大的执行力。正因为有了执行力的保障，沈阳市财政局的文化管理为推进各项财政工作起到了强大的促进作用。近年来，沈阳市财政局以抓“执行力”建设为重点，深化了8项管理创新：
1．实行计划管理。为把整个年度的工作做好，沈阳市财政局十分注重工作中的计划控制与管理。年初，沈阳市财政局花大力气编制部门预算、综合预算等“九大预算”，编制年度工作、财政文化等“九大计划”，编制财政文化、社会保障等31个“工作体系”；年中，各处室（单位）按月、按季报表，认真进行季度总结、季度安排；年末，精心组织全年总结和年度考核。计划工作在全年工作中的贯穿使得各项工作的开展做到了平稳、有序、扎实。
2．坚持法制管理。一是要重点解决由依法治民到依法治官的转变，强化程序正义理念，牢记“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”的原则。二是要建立学法、立法、执法、执法监督、过错追究“五大体系”。
3．注重表格管理。一是把表格设计和运用作为对财政干部技能的基本要求。二是把设计好表格、运用好表格作为基本技能来训练。三是培养干部学会运用表格认识问题、分析问题、解决问题。
4．强化过程管理。无论是工作还是活动，沈阳市财政局都注重抓过程，在过程中教育人、化导人，取得好的效果。
5．规范程序管理。沈阳市财政局坚持“程序正义”理念，在程序中强调互相配合和监督制约。沈阳市财政局制定和完善了国库集中支付、社会保障等10项局内单项业务运作流程，重点把握住了分析、预测、执行、控制、监督、评价等环节。
6．实施模块化管理。通过对工作流程和关键环节的通盘研究，沈阳市财政局在党务、政务、培训、预算编制、预算执行、预算追加、会计核算、税收管理、政府采购乃至调研分析等工作中都应用了标准化模块管理方式，极大地提高了工作质量和工作效率。
7．注重细节管理。一是深化细节意识的培养，强化细节见人品、细节见精神、细节见素质、细节见品质、细节见功夫、细节出口碑的思想。二是提出细节“八个保证”的具体标准。三是抓带趋向性的小事。对带趋向性的小事沈阳市财政局一抓到底，在对出现问题的原因进行细致分析的基础上，一方面完善制度，另一方面给钻制度空子的人以处罚，给大家营造了一个公平的环境。
8．做实绩效管理。绩效管理是实现公平、发掘工作动力的源泉，是合理奖惩的依据。一是实施千分制动态量化考核，这种考核办法的核心是量化性和动态性。大大增加了考核工作的操作性，成为了促进工作开展的重要保障。二是坚持工作督办通报制，对全局大型、典型或在某一方面有代表性的工作和活动的进展情况、完成情况即时通报，表扬先进，鞭策后进。三是实行日常记实记事考核制，通过督促干部整理和记录日常工作情况，达到不断总结、不断提高的目的，实现“日事日毕、日清日高”的工作状态。
（四）实施“一二三五”组织体系的管理
为保障财政文化建设工作有条不紊地顺利进行，沈阳市财政局规划了 “一二三五”组织体系，并在管理实践中发挥了重要的作用。
1.建立“一个网络”。建立了市局与区县（市）联动机制，横向上以人事教育处、机关党委、行政监察处、法规处、财政监督处等综合部门为主，纵向上由市局到各区县（市）财政局，保证了财政文化建设的完整性。
2.保证“两个层次”。沈阳市财政局强调市局和各区县（市）财政局两级班子的带头作用，提出了：带队伍是一种境界、一种担当、一种能力，一把手要坚持一岗双责，发挥好人格上的导向作用、工作上的指导作用、全局上的统揽作用和决策上的主导作用。
3.抓住“三条主线”。一是党务工作，建立了学习机制、自省机制、激励机制、监督机制、评价机制、奖惩机制等6项长效机制，切实发挥了党员领导干部的带头作用、共产党员的先锋模范作用和党支部的战斗堡垒作用。二是政务工作，强调要按照高素质、专业化的要求，出色完成各项财政业务工作。三是人力资源管理，强调通过配置资源、完善机制、营造氛围，打造出一支诚信文明、智慧勤奋、创新进取、高效运转的完美团队。
4.强调“五个环节”。一是教育环节，开展了包括法治教育、廉政教育、人生观教育、哲学观教育等方式在内的多种教育。二是管理环节，对局内单位经费实行了预算管理，加强对职工、车辆及招待费的管理。三是选任环节，在用人上坚持任人唯贤、德才兼备的组织路线，使选任的干部能起到“三个作用”，即：像座灯塔，对人是正确的引导；像个标杆，是大家学习的榜样；像面镜子，可以对照找出存在的不足。四是监督环节，综合运用党内监督、行政监督、群众监督、社会监督等制约机制，解决廉洁勤政、行风建设等方面存在的问题。五是奖惩环节，及时实施有效的奖惩，一方面做实“正面激励”，通过树典型活动推出了身边的“亮点”；另一方面做实“负面鞭策”，对违反党风廉政建设规定采取一票否决制。
（五）提高干部职工的综合素质
文化的本质是“化人”，实施文化管理，就是要用先进的文化塑造人，培养高素质的人才，只有高素质的人才才能提供高质量的公共产品和公共服务。
1．以培养现代理财专家作为干部队伍建设的目标。“人的再造”是财政文化建设的首要目标，对财政干部的角色定位，沈阳市财政局将其确定为“忠诚、精干的现代理财专家”。为使这一目标具体化，沈阳市财政局明确了现代理财专家的“十个标志”、“四个特征”、“三项要求”，并提出了现代理财专家要达到的“高素质、专业化”的具体标准。
2．提高学习力推进学习型机关的建设。彼得·圣吉说过：“21世纪的组织是学习型组织，因为学习型组织具有强大的学习力，而未来唯一持续的竞争力就是你比别人学得更快”。学习力有一个非常重要的公式：学习力=学习动力+学习毅力+学习能力，这个公式不仅适用于个人学习，对组织学习也是同样有效的。在学习型机关的建设模式上，沈阳市财政局是分培养学习型人才、建设学习型处室和学习型支部、打造学习型机关、形成学习型系统4层次进行推进的。推行团体学习，学习工作化、工作学习化已经成为一种氛围。
沈阳市财政局倡导“全方位、全过程、全员化、全覆盖”读书，多读书、读好书，建设“书香机关”。在局内开设了“三开书屋”，在财政文化网站上刊登学习心得、研究文章和读书体会，已经连续举办了四届的“读书日”活动，为大家丰实思想、培养理性、充实情感提供了平台。
3．采取切实有效的培训方式提高干部素质。培训是保持持久竞争优势的要求。沈阳市财政局在大力宣传“培训是福利，更是责任和义务”等理念的同时，把加强培训作为提高干部综合素质的有效途径，经过几年的探索，沈阳市财政局已经逐步形成了完备的培训工作体系：一是实现培训工作的“八化”，即培训机制的模式化、培训运作的虚拟化、培训理念的更新化、培训内容的精品化、培训师资的最优化、培训方法的多样化、培训管理的人性化、培训队伍的专业化。二是实行分类培训，形成了“三个层次”、“八种类型”培训工作体系，“三个层次”即培训分为价值理念、行为制度、知识技能3个层次，“八种类型”的培训包括全局性讲座、系统脱产培训、系统专项培训、处级领导干部培训、岗位培训、初任培训、境外培训和接受外部培训，突出了培训的针对性。三是实行计划培训，年初定计划，年中抓落实，年末有考核，突出培训的执行性。四是丰富、创新培训的内容和形式，突出培训的实效性。
三、财政文化建设的成果
（一）干部职工的精神风貌焕然一新
通过实施文化管理，极大地调动了职工的工作积极性和创造性，争先、创优、夺标的思想已经形成了氛围，展示才识、展示才干、展示才艺的做法已经汇成了潮流，团结、紧张、进取的风气已经见到了实际成效，干部有了不懈的学习劲头、奋进的工作状态和务实的工作作风，竞争、合作、真诚、宽容、协调、平等、互助、简单已经成为对人际关系的新的诠释。
（二）干部队伍综合素质明显提高
沈阳市财政局通过财政文化的创建和传播，提升了干部的思想境界，丰富了干部的品位素养。从改善人的内心世界、丰富内涵入手，使财政干部具有健全的人格、高尚的境界、优秀的品德，全面提高干部的综合素质，实现了人的再造，使人人树立了与组织共进的人生目标，体味到了工作着、快乐着、感动着、成长着的生命意义。
（三）干部的工作能力不断增强
通过加强细节管理，强调责任感、使命感和敬业精神，使干部做到对事业负责、对自己负责、对他人负责、对工作负责、对历史负责，在工作中认真对待每个数字、每张表格、每项工作、每次活动。通过提高财政干部的数字分析和应用能力、调研分析与概括能力、文字写作能力、计算机应用能力、外语运用能力、反应表达能力等能力，使财政干部成为政治好、业务精、能力强的复合型人才，实现了由传统的账房先生向现代理财专家的转变。
（四）干部思想作风、工作作风有很大改进
通过财政文化创建活动，全体干部职工的服务意识不断增强，能牢固树立为民理财的宗旨意识，把“以人为本”的理念切实体现在公共理财活动中。在工作作风上注重从细节着手，从小事做起，能够深入实际调查研究，不断提高工作质量，增强了干部队伍的执行力，对外树立了良好的财政干部形象。
（五）工作效率、服务质量明显提高
通过财政文化建设，局内职能分工明确，组织结构更加清晰，工作流程进一步优化，工作的等待现象明显减少，组织的工作效率和工作质量明显提高。“换位思考，诚信高效”的服务理念根植人心，注重工作实践，主动深入到工作一线，关注民生。干部职工在工作中责任心、进取心不断增强，做到对得起老百姓，对得起纳税人，对得起征管部门，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，保证每一项工作都能做到“为民、亲民、爱民、便民、近民”，真正把老百姓的利益放在第一位。
（六）提高了财政的保障能力
近几年，财政收支发生了巨大变化，注重抓税源、扩大税基，财政收入每年均以30%的速度增长，2006年财政收入达到236亿元，财政支出达330亿元，特别是社会保障支出等重点支出项目始终保持稳定增长，为我市的城市建设和社会稳定工作提供了坚实的财政保障。
通过8年多的财政文化建设，沈阳市财政局构建了以财政新“六观”为指导的“六大机制”、“十大体系”的“公共财政的沈阳模式”。在队伍建设上，沈阳市财政局初步培养了一支高素质、专业化的现代理财专家队伍，财政事业的发展得到了人力资源的有力支撑。在组织管理模式的探索上，沈阳市财政局实现了“三个创新”，即理论创新、技术创新、结构创新。沈阳市财政局对文化管理的思考体现在《政府部门的文化管理与财政文化建设研究》的报告中，这个课题获得了省科技进步二等奖和市科技进步一等奖、市哲学社会科学成果奖。
几年来，沈阳市财政局获得了省、市的多项表彰，先后被省委、省政府评为省级文明机关、省文明单位标兵，被市委、市政府授予“五型机关”、“学习型机关标兵”等称号。沈阳市财政局的许多同志获得了中央、省、市级表彰。人事教育处也先后获得全国财政系统先进集体、省公务员管理工作先进单位、沈阳市先进集体等十几项荣誉，连年被评为局和系统的先进集体、先进党支部。
