创新潮头弄潮儿
——记江苏省无锡市财政局
持好一个家，需要有巧媳妇。协调好一个城市的运转，负责打理钱财、调配资金的财政部门，其作用不言而喻。长久以来，人们习惯把财政部门称作政府的“管家”、“会计”，这是非常有道理的。
但如果我们进一步考量，就会发现，一个有主动责任意识和创新精神的财政部门，它担当的角色，其实并不仅仅是管管收入支出、安排一下资金那么简单，它突出的重要性还在于能够利用公共财政的理念，发挥资金的作用，来巧妙产生“四两拨千斤”的显著效益。
江苏省无锡市财政局就是一个勇于创新理财手段、为城市发展作出重要贡献的单位。近几年来，作为不断出先进经验的典型样本，无锡市财政局引起了专家学者及同行的浓厚研究兴趣。
也许有人说，钱多了自然好办事，无锡财力雄厚，办点事情有什么难的？此话只说对了一半。无锡的财政总收入在全国大中城市中排名第11位，可谓财库充裕，但相对于各行各业都要加速度发展的需求来说，资金安排仍是个大难题。甚至从某种程度上说，财力越大，要办的社会事业就越多，对财政部门的统筹协调智慧和理财能力就越是个大考验。
于是，无锡市财政局依靠敢为人先的勇气、不断创新的理念、实际实用的手段，来化解矛盾，出色理财，安全、高效、和谐地支持社会经济建设快速发展。
探索城市建设资金管理
“无锡模式”名闻遐迩
中国社会经济欣欣向荣飞速发展，加快推进的城市化进程是其重要标志之一。从南到北，由东向西，各地加快基础设施建设，推进环境综合整治，通过努力改善城市面貌来迅速提升城市竞争力，成为各级地方政府的一项紧迫任务。在此过程中，随着一项项大工程遍地开花拔地而起的同时，各种弊病也越来越多地暴露出来。比如，各类政府性建设资金管理过于分散，缺乏统一协调，资金使用方式不规范，项目监管不到位，不仅造成盲目投资重复建设，浪费财政资金，还给政府带来财政风险。
对于城市建设，老百姓在欣喜地享受发展成果的同时，却也尖锐地指出这个领域是孳生腐败的重灾区，民间形象地概括为“树起一幢楼，倒下一批人”。事实上，这样的例子也屡见不鲜。
但无锡却是一个特例。近几年来，政府先后投下去300亿元资金搞城市建设，宽畅的太湖大道建成了，美丽的蠡湖新城完工了，各具特色的城市广场搞好了，沪宁线上首屈一指的体育中心落成了，工程浩繁的“退渔还湖”、“退渔还林”结束了，等等，这么多的大工程大项目不仅没有发生任何问题，还在保证工程质量的前提下节约了大量资金。这一令人信服的事实被冠以“无锡模式”而远近闻名。新华社、人民日报、中央电视台等众多媒体兴奋地挖掘这里面的新闻亮点，看看这些醒目的标题，《几百亿为啥比几十亿管得好？》、《建设投资，不给后任甩包袱》、《常在河边走，就是不湿鞋》，媒体的发现正是无锡市财政局的创新之道。
2004年底在锡举行的全国城市建设资金管理高层论坛上，众多专家和政府官员仔细剖析了无锡市财政局在城建资金管理上的创新经验，主要有：破常规，做事的不管钱，管钱的不管事；严预算，投资建设不留债务包袱；重监管，堵住了漏洞，防止了腐败。信手拈来的几个例子让来宾叹服，比如“退渔还湖”工程起初报价3.2亿元，经财政审核锐减为1.45亿元。“退渔还林”工程报价是4.5亿元，最终被审核为2.8亿元。
无锡市财政局为城建资金管理探索了一条可贵的道路——从工程预算、概算开始，哪里有钱，哪里就有财政，而财政又同时接受其他部门的制约和监督。这条经验可以保证既树起了“大楼”，又树起了形象。
主动尝试“参与式预算”
积极推进民主理财
“政府每年花许多钱建设项目，这些项目是怎么确定的？这些钱又是怎么用的？”这是一个老百姓普遍关心的问题。
一个名为“参与式预算”的新鲜试验，让无锡走在了这一领域深化改革的最前列，并迅速在国内其他一些地方掀起涟漪。作为一种置身于“阳光”之下的民主理财方式，它为公众开启了财政预算工作这扇“神秘之门”，让群众选择并全程参与涉及自身利益的事情，由群众参与财政资金的投向，监督财政资金的使用。
“参与式预算”是无锡市财政局主动的选择。与无锡差不多同时起步的还有哈尔滨、上海两个城市，但若论推进速度和效果，无锡则走在最前头。一些中央级媒体在实地考察了三地的试验情况后吃惊地说：“你们无锡速度太快了！”
这个促进民主理财的举措一经推出便广受社会好评，市民参与的积极性十分高涨。今年3月底的一天，北塘区北大街街道的居民代表行使权力在四个候选公益项目中选出两个，投票当天，102名代表无一缺席，一些代表特地从单位请了假赶来。4月初的一个下午，滨湖区河埒街道的小礼堂里，130位街道居民代表依次走到投票箱前，郑重地投出手中的一票，来决定四个候选项目谁先上马，最终决定资金的投向。退休教师陈炎官说，“这种投票的感觉很好，政府资金的使用由公众来参与，是政治文明的体现。”票选结果与自己投票意向不符的代表也不懊恼，认为最终结果集中了大多数人的意见，是民主的抉择。
值得一提的是，市民参与预算是全过程的参与。工程的公开招标要有居民代表参与；设备采购要让居民代表参与打分；工程进行过程中，要每月一次向居民通报进度；最终验收时居民代表也要参与。总之，全过程始终都要有民众参与。
“参与式预算”表面上是财政公开，实质是还政于民。以前财政预算的操作方式很难避免一些盲目现象的出现，政府花了很多力气办事，群众却很可能仍不满意。现在百姓自身参与进来了，明确表达意向，这对政府资金投向是一个很好的把关。无锡市委书记杨卫泽说，“政府也有顾客，顾客就是人民。政府自我约束实际上是赢得了自我解放。”市民们则认为，政府主动把决定权交给百姓，百姓也会更加认可政府。目前，无锡的“参与式预算”在街道一级范围推进，今年可覆盖各个街道。
无锡的“参与式预算”试点工作引起广泛关注和好评，国家审计署审计长李金华也对此予以充分肯定。
分清轻重缓急“弹钢琴”
独创“法宝”实际管用
无锡一年三四百亿的财政盘子，临到分摊给每个口子时，还是感觉最好多点再多点。主持这样的分配实在是件不容易的事，既要像撒胡椒粉似的把各个点面都考虑到，但也不能像摊煎饼似的一味平摊，这里面有个技术加艺术的问题，要会通盘考虑“弹钢琴”，也要应时应景突出重点。无锡市财政局独创了几个“法宝”。
一是阻断了政府资金在财政体外循环。如今，各地的部门“小财政”已成为不是秘密的秘密，不仅造成财政资金的流失，政府监管失控，还成为部门间收入差距甚至产生腐败的主因。无锡市财政局在全省率先推行全口径预算管理，将部门预算、专项资金预算、城市建设资金预算、国企改革成本预算等均纳入这个体系，使得政府能够明确掌握所有的资金收入，防止“跑冒滴漏”，基本杜绝了预算资金的体外循环和部门二次分配。
二是完善了财政绩效评价工作。划到一个口子上的资金产生多少实际效益，让数据来说话才能令人信服。从2003年起，无锡市财政局施行一套行之有效的绩效管理工作方法。他们从社会上聘请一批宏观思维开拓、理论造诣深厚、专业知识宏博的人士来担当绩效评价专家，大胆尝试部门、单位、项目三种类型的绩效评价，评价结果作为下年度预算安排资金的参考依据。这个措施改变了部门对财政投入的反响，过去是会叫的孩子有奶吃，现在不是这么回事了，会伸手还要能用好，用不好就会影响下年度的预算，数据摆在那儿，不由你不服。经过四年的实践，无锡的财政绩效评价工作已经处于全国领先地位。
三是创立了政府购买服务的新机制。市场经济下，政府该管的要管到位，不该管的就让“市场之手”去调节好。近几年来，无锡市在这方面进行了大范围的政府购买服务改革试点，目前重点推开的包括市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁、水资源监测、旅游宣传广告、社会办养老机构、城区绿化养护、群众文化活动、歌舞、锡剧地方剧种展演等11个项目，公共服务项目由“政府直接提供、直接管理”变为“政府购买公共服务，实施监管”，财政资金从“养人”向“养事”转变。从初步产生的效果来看，这样做不仅培育了新型的社会服务业市场，还减轻了财政负担，最直接的转变是提高了政府公共服务的水平和效率。
四是创新了财政内控制度体系。将企业会计内控制度理念创造性地运用到财政内部业务管理上，按照“科学合理、运转高效、系统完整、制衡有力”的总体要求，无锡市财政局全面开展财政内控制度体系建设，编制了预算管理、资金管理等7个方面1项基本规范和13项内控制度，有效地防范了财政干部不规范行为造成的财政风险，将财政工作的责任合理分解到每个具体工作岗位，责任到人、责任到岗，优化了工作流程，为确保财政资金和财政管理“规范、安全、高效”提供了制度保障。无锡的这一独创之举，得到了财政部纪检组金莲淑组长和省财政厅包国新厅长的充分肯定。
除此之外，无锡市财政局主抓的政府采购工作、行政事业单位资产管理工作等，也都走在兄弟城市的前列。
突出重点领域“扶上马”
有限资金“四两拨千斤”
统筹兼顾弹好“钢琴”的同时，无锡市财政局以敏锐的眼光寻找适应时代潮流、符合社会发展趋势、急需资金扶持的重点领域，让有限资金起到“四两拨千斤”的功效。在这方面，无锡财政支持企业自主创新和社会主义新农村建设尤为引人瞩目。
很多人都知道，无锡出了个大名鼎鼎的尚德太阳能，2005年底作为国内首家非国有高科技企业在美国纽交所上市，募集资金无数，故在当地一时有“首富”之称。
熟悉内情的人则给出一个说法，叫“首富，政府造”。什么意思呢？原来这里面无锡财政支持的功劳巨大，功不可没。
尚德太阳能从落户无锡到发展成为国际光伏产业知名品牌并成功在美国主板上市，在它的各个发展过程中，都留下了无锡财政通过政府风险投资、科技创新基金、科技成果转化、国有资本适时退出等多个环节和渠道的鼎力支持。可以说，正因为有了包括财政支持在内的政府多种手段的精心培育，才能出现尚德太阳能裂变式超常规的发展。如今“财富神话”的效应十分巨大，海外学子蜂拥而来无锡这片热土创业兴业。
与尚德太阳能类似的例子还有永中OFFICE，这是敢于向微软叫板的一家无锡高科技企业。它的成长同样倾注了无锡财政的心血，通过政府采购等政策，2005年它的国内份额已达到40%，产品还出口日本、美国、南非等10个国家和地区，目前正在全力准备上市。永中的存在迫使微软大幅降低了价格，民族工业得到了长足的发展。
无锡财政在支持自主创新方面的投入是明显倾斜的。据统计，2005年无锡的科技专项经费是“九五”期末的15倍，今年比去年同期又增长了210%，有效激励了企业自主创新的热情。目前，政府性引导资金每投入1元，吸引的民间资本和社会资金可达到18元，放大效应十分明显。近几年来，无锡财政在促进重点发展的硅谷、液晶谷、药谷、动漫等新兴产业快速发展中，同样扮演了“助推器”的重要角色。
建设社会主义新农村是我国在“十一五”期间的主要任务之一。拥有以华西村为代表的富庶乡村的无锡，如何继续领先做好建设新农村的华章，更是一件受到各方关注的事情。无锡市财政局对此有个清晰的计划。
这个计划的重点包括：支持农村“三集中”建设，即大力推动农业向规模经营和产业园区集中，乡镇工业向园区和工业集中区集中，农民向城镇和新型社区集中；支持“绿色无锡”和生态环境建设；支持农村“三大合作”组织建设；支持农业产业化发展；支持农业科技创新；支持农业保险和农业企业担保体系建设。近几年，无锡的财政支农投入年均增长在30%以上。
财政助力完善社保体系
资金优先投向“民心工程”
在科学发展观及建设和谐社会的思想指导下，无锡社会经济的发展正走上速度、力度和效益协调统一的道路。这其中，财政的投向正以积极的信号赢得最广泛群体的认可。
无锡财政在织就一张广覆盖、多层次、全方位的社保体系安全网络上注入了许多精力，老百姓看得见摸得着的大事一桩桩出现：构筑城乡养老保险体系，乡镇企业职工、被征地农民、纯农民，如今也能像城里职工那样纳入养老保险，而这在以前是想都不敢想的；新型农村合作医疗制度建起来了，全市210万户农民参与了进来，参保率高达99%，各级财政资助标准达人均30元以上；社区卫生服务初步形成网络，由于落实了专项资金，使得居民可以“小病进社区、大病进医院”，有效缓解了“看病贵、看病难”的矛盾。
无锡山川秀美，自然资源天赋厚实，但在这个经济高速发展的时代，要保持青山绿水却非易事，需要巨大的人力维护和资金扶持。2002年以来，财政每年投入造林绿化资金10亿多元，全市造林绿化总面积超过30万亩，是建国以来无锡其他年份的总和。无锡人引以为豪的太湖，其生态恶化一直在敲响警钟。为了营造和谐发展环境和宜居环境，为子孙后代留下一湖清水，无锡财政舍得“向水里扔钱”，至今已累计投入32亿元。2004年全国重点水污染治理会议在锡召开时，曾培炎副总理充分肯定了无锡在水污染治理方面的积极投入和显著成效。2005年，无锡迈入了国家园林城市行列。
更为人们津津乐道的是，从去年开始，无锡启动改建529条背街小巷工程，总长度达到469公里。这些小巷路面年久失修，环卫设施破旧，人们出行困难。为了让居住在这里的人们享受到城市发展的成果，无锡市财政局早早筹措落实专项资金，使改造工程得以快速顺利推进，至今，其中的167条小巷已经达到“路平、灯亮、水通”，50万无锡老居民感受到了这个民心工程的温暖。
无锡市财政局层出不穷的创新举措，为自己带来了不竭的活力和良好声誉。在这些变革过程中，自身也在经历着不断的“强身健体”。他们通过完善责任体系、深化政务公开、建立培训机制、开展廉政教育、加强班子建设等有效途径，着力锻造一支德才兼备、视野开阔的高素质财政干部队伍，一批政府好管家和为民理财好帮手正在茁壮成长。近四年里，无锡市财政局向市委市政府输送了8名领导干部。与此同时，一种“想干事、能干事、不出事、干成事”的工作作风也在蔚然形成。无锡财政局正以生动的实践为这支队伍打上富有思想、富有内涵、富有创新力、富有战斗力的鲜明烙印。
在这个以创新为核心驱动力的时代，他们是时代潮头的弄潮儿。
